De la zone à l'état d'exception? Amsterdam et les récépissés de contrôle d'identité

A l'heure où le PS met sur la table une proposition intéressante concernant les récépissés de contrôle d'identité, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) entérine une procédure inquiétante du droit néerlandais concernant les fouilles corporelles, dites "préventives" (Colon c. Pays-Bas, 15 mai 2012).

Regards croisés sur ces deux questions, avec détours sur le débat américain au sujet du "profilage racial", la "guerre contre la drogue" et réflexions critiques concernant la légitimité des contrôles policiers efficaces et fondés exclusivement sur des "critères objectifs", terme qui ne désigne non pas la baisse générale de la délinquance mais le "taux de réussite" de ces contrôles.

Une "zone à risque" depuis 2002

La "zone à risque" d'Amsterdam, en vigueur depuis 2002.

Le 20 novembre 2002, le bourgmestre d'Amsterdam a promulgué un arrêté classant la quasi-totalité du centre-ville en "zone à risque" ("veiligheidsrisicogebieden") pour une durée de six mois, arrêté sans cesse reconduit depuis. Il fut ainsi renouvelé en 2003 pour un an, puis de nouveau en 2004 et 2005, et encore plusieurs fois, puisqu'en 2009 la CEDH fut informée que la zone avait été décrétée "à risque" pour la 7ème fois consécutive !

Or, cet acte administratif permet au procureur public d'autoriser ponctuellement, durant une période de 12 heures, les "fouilles préventives" (preventief fouielleren) de toute personne présente dans cette "zone à risque" à la recherche d'armes. Motif: un "taux de délinquance" dramatique dans cette large zone englobant le "quartier rouge", la gare et les lieux de fête (restos, bars, etc.) - mais allant bien au-delà de ces quartiers précis, comme ne manqua pas de le relever le plaignant.

Et si le métro parisien était une "zone à risque"? 

La législation et la jurisprudence française sont à la fois plus et moins restrictives. En effet, le droit français distingue contrôles d'identité de police judiciaire et de police administrative.

Dans le premier cas, les contrôles d'identité doivent être justifiés par des "soupçons" à l'égard d'une personne, qu'il ait ou qu'il s'apprête à commettre une infraction (art. 78-2, alinéa 1, du Code de procédure pénale, CPP). Certes, la notion de "raisons plausibles de soupçonner" est interprétée de façon assez relâchée par les tribunaux: ainsi, l'acte de faire demi-tour lorsque l'on croise la police dans la rue suffit à faire de vous un suspect !

Dans le second cas, qui nous intéresse ici, le procureur de la République peut désigner une zone déterminée, au motif de la préservation de l'ordre public, au sein de laquelle la police est habilitée à y contrôler toute personne sans justification pendant un maximum de quatre heures (art. 78-2, al. 2 du CPP).

En ceci, la législation française est moins restrictive qu'aux Pays-Bas, puisque le procureur a nul besoin d'un arrêté préfectoral ou municipal pour décréter une telle zone. En revanche, la jurisprudence a fixé certaines limites à l'étendue spatio-temporelle de cette zone, qui font qu'il serait hautement improbable qu'une zone aussi large que celle décrétée "à risque" à Amsterdam fasse l'objet d'une mesure similaire en France.

Un arrêt célèbre de la Cour de cassation de 1984 avait déjà fixé ce cap. La Cour avait alors suivi les conclusions de l'avocat général Dontenwille, qui soulignait l'incongruité de considérer l'ensemble du métro parisien comme une "zone dangereuse" justifiant la possibilité de contrôler tout un chacun. Le GISTI le rappelle bien dans son guide sur les contrôles d'identité:

Les contrôles d'identité effectués dans le métro, sans qu'il soit fait mention dans le procès-verbal de la dangerosité propre à la station et de l'actualité de ce danger, sont illégaux. Il en est de même des interpellations effectuées dans un quartier pointé comme dangereux. La Cour de cassation a également jugé que les contrôles opérés dans le cadre du plan Vigipirate ne sont pas suffisamment motivés, lorsque la menace terroriste ayant justifié sa mise en œuvre n'est plus actuelle.

Ajoutons que de façon surprenante, puisqu'on n'en connaît pas la base légale, le rapport d'Human Rights Watch de janvier 2012 (« La base de l’humiliation. Les contrôles d’identité abusifs en France »), indiquait, en citant Thierry Claire et Renaud Vedel, récemment nommé directeur-adjoint du cabinet de M. Valls:  

Il est important de noter que les commissaires peuvent, sur la base d’une analyse de rapports de police, désigner une zone qu’ils considèrent comme étant touchée par une criminalité particulièrement élevée, laissant à la police, dans cette zone, le champ libre pour procéder à des contrôles d’identité sans soupçons individualisés. Dans ces circonstances, le procureur n’exerce pas de contrôle, et l’autorisation accordée à la police n’est soumise à une supervision judiciaire que si un contrôle d’identité conduit à une arrestation ou autre procédure.

L'affaire aux Pays-Bas : un acquittement cassé par la Cour suprême

En février 2004, le plaignant fut interpellé et embarqué au poste pour avoir refusé de se soumettre à une fouille au corps. Ceci lui valu une amende de 150 euros en première instance, avant d'être acquitté en appel. La Cour d'appel souligna alors que  le bourgmestre avait contrevenu à la loi en n'expliquant pas pourquoi l'arrêté couvrait une "zone à risque" si large et durant une aussi longue période ; la section 151b du Municipalities Act autorisant le bourgmestre à décréter de telles "zones à risque" indique en effet : "La désignation d'une "zone à risque" (security risk area) est d'une durée limitée et couvre une zone géographique qui n'est pas plus large que strictement nécessaire pour maintenir l'ordre public".

L'affaire rebondit devant la Cour suprême, qui renvoie l'affaire en appel, la Cour d'appel jugeant finalement l'arrêté municipal légal et coupable le plaignant, sans toutefois lui imposer de peine... et témoignant, ce faisant, d'un certain embarras ! 

Par ailleurs, le plaignant contesta également la validité de l'arrêté devant les juridictions administratives. Celles-ci lui donnèrent tort, au motif qu'il n'était pas directement concerné par la mesure, ne vivant ni ne travaillant dans la "zone à risque". Le fait qu'il s'y rendait pour voir des amis et travaillait à titre bénévole ne fut pas jugé suffisant pour le considérer comme doté d'un intérêt légitime à agir - détail qui montre en quelle haute estime nos tribunaux tiennent la sociabilité et le travail associatif !

Le plaignant saisi alors la CEDH, invoquant une violation de sa vie privée, de sa liberté de circulation et une discrimination en ce qu'on lui refusait tout intérêt à agir pour les motifs évoqués ci-dessus. La Cour européenne reconnu sa qualité à agir (§58-61 de la décision, "statut de victime"), mais déclara irrecevable la requête.

Une analyse juridique paradoxale, où comment pérenniser des mesures d'exception en toute légalité

L'analyse de la décision Colon contre Pays-Bas par N. Hervieu (« Conventionalité des opérations policières de “fouilles corporelles préventives“ dans une zone à risque » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 8 juin 2012) met en exergue la gravité de cette décision d'irrecevabilité de la CEDH, laquelle n'a pas même pris la peine d'examiner véritablement l'affaire, mais a toutefois jugé possible de se prononcer sur le fond.

Sur le plan de la forme juridique, ceci contribue à brouiller "la frontière tracée entre une décision et un arrêt". Sur le fond, cela soulève des questions liées à la pérennisation de mesures d'exception, semblables à celles prises après le 11 septembre 2001 dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Le fait que cet arrêté du maire d'Amsterdam ait été pris en novembre 2002, soit un an après l'instauration de ce climat délétère en termes de respect des libertés publiques, n'est pas innocent - pas plus que le fait d'avoir modifié en 2003 la loi française, en substituant à l' "indice faisant présumer" d'un délit les "raisons plausibles de soupçonner" un individu.

Or, N. Hervieu souligne plusieurs questions vitales:

• d'une part, la CEDH décide d'accorder une large marge d'appréciation aux autorités nationales concernant l'équilibre entre sécurité et libertés en matières de mesures de police et de maintien de l'ordre, les autorités judiciaires nationales concédant elles-mêmes une large marge d'appréciation aux autorités administratives ;
• d'autre part, elle se réfugie derrière un hypothétique contrôle démocratique assurant le bon usage de telles dispositions d'exception, et "ne s’interroge pas sur le renouvellement continu pendant dix ans d’un régime justifié initialement par des considérations exceptionnelles."

En effet, la Cour souligne que l'arrêté municipal décrétant la quasi-totalité du centre d'Amsterdam "zone à risque" est soumis au contrôle politique et judiciaire. D'abod, il s'effectue à travers d'une délibération du conseil municipal autorisant le maire à prendre cette mesure (by-law). Ensuite, celle-ci peut être contestée devant les juridictions administratives, avec le succès que nous avons vu. Enfin, en cas de poursuite judiciaire pour refus d'obtempérer, la décision ponctuelle du procureur d'autoriser durant une période de 12 heures toute fouille dans cette "zone à risque" peut être contrôlée par les juridictions pénales - avec, de nouveau, le succès que nous avons vu. 

Tout va donc pour le mieux dans le meilleur des mondes, puisqu'un organe démocratiquement élu est à l'origine du pouvoir du maire de décréter le centre-ville d'Amsterdam comme "à risque" et que des garanties judiciaires entourent et la décision du maire, et celle, qui s'enchaîne, du procureur - lequel n'est pourtant pas, au sens de la Convention européenne des droits de l'homme, une autorité judiciaire indépendante.

Qu'importe, donc, si tant les principes constitutionnels de nos démocraties que le Municipalities Act précisent que la "zone à risque" doit englober un espace géographique strictement limité et être également limité dans le temps ! Le bon sens devrait suffire à montrer qu'une zone d'exception en vigueur quasi-continuellement de 2002 à 2010 au moins, l'arrêté ayant été renouvelé au minimum sept fois pour des durées allant de 6 à 24 mois, et couvrant un espace aussi large, contrevient clairement à ces règles. Que nenni, répondent les juges !

Cela soulève un "curieux paradoxe", relevé par N. Hervieu:

En soulignant que cette technique des fouilles est « complémentaire à d’autres mesures destinées à prévenir les délits violents » (§ 91) et qu’elle est une réponse au « niveau de criminalité dans la zone concernée » (§ 94), la Cour entérine la pertinence même d’un tel mécanisme de contrôle. Au surplus, divers rapports d’évaluation (§ 22-31) ont constaté que « les fouilles préventives ont eu produit les effets escomptés en aidant à réduire la délinquance violente à Amsterdam » (§ 94). Cette lecture n’est cependant pas univoque. Il est en effet paradoxal que le renouvellement continu du classement en « zone à risque » depuis 2002 ait été parallèlement motivé par « l’insuffisante baisse du nombre de crimes violents » (§ 5). Il y a là un curieux paradoxe : l’efficacité de cette technique justifierait son création et son existence. Mais ses insuffisances légitimeraient son maintien à long terme. 

Le cercle vicieux du profilage : les contrôles d'identité sur des "critères objectifs" sont-ils plus efficaces que les "contrôles au faciès"?  

"Quand on leur a demandé pourquoi ils nous ont choisis [pour le contrôle] (...) ils ont répondu ‘Un Arabe et un Noir sur une moto sur Paris, ça nous fait peur’."

Abdi, 25 ans, Saint Denis, 28 juin 2011

"Qu’est-ce que vous voulez que je dise ? Que ça [le profilage ethnique] n’existe pas ?"

Christophe Cousin, Chef du bureau des affaires politiques et administratives, Préfecture de Lille, 30 septembre 2011

(...)

Yannick Danio, porte-parole de l’Unité SGP Police (syndicat de la police), a insisté sur le fait que « l’habillement reste [le facteur] principal, l’origine est en deuxième lieu, et le quartier en troisième. » Il a expliqué que les stéréotypes pouvaient pousser les policiers à présumer qu’une personne habillée dans un style hip-hop « fume inévitablement de l’herbe » et par conséquent à la contrôler .

Extraits du rapport d'Human Rights Watch (janvier 2012):

« La base de l’humiliation. Les contrôles d’identité abusifs en France ».

Au-delà de l'analyse juridique, cette décision d'irrecevabilité, qui se fonde entre autres sur des considérations d'ordre criminologique, suscite des questions politiques qui rejoignent d'une part le débat sur les contrôles d'identité et les "contrôles au faciès" et plus largement, l'efficacité et l'orientation de la politique pénale, et d'autre part la banalisation des régimes d'exception consécutives au 11 septembre.

Les contrôles au faciès, des Etats-Unis à l'Europe

Le débat sur les "contrôles au faciès" a été relancé par la suggestion du gouvernement Ayrault de mettre en place des récépissés délivrés par les agents des forces de l'ordre lors des contrôles d'identité. En vigueur au Royaume-Uni, cette initiative a été suggérée par l'Agence européenne des droits fondamentaux en 2010 dans son Guide pour comprendre et prévenir le profilage ethnique discriminatoire, puis reprise dans le rapport d'Human Rights Watch de janvier 2012, « La base de l’humiliation. Les contrôles d’identité abusifs en France », et par le collectif Stop le contrôle au faciès.

La controverse fait aussi rage outre-atlantique, où l'on parle de "profilage racial". Un éditorial du Washington Post (9/6/12), "Reforming stop-and-frisk", évoque d'ailleurs la suggestion française des récépissés de contrôle d'identité comme une bonne idée à retenir... Il semble pourtant, selon le même édito, qu'une mesure similaire existe déjà à New York, puisque les officiers du NYPD sont encouragés à délivrer des "cartes" lors des fouilles indiquant les motifs de celles-ci. Sans doute est-elle jugée insuffisante.     

Or, la CEDH nous invite à replacer sa décision dans ce contexte plus large, puisque la "zone à risque" et les fouilles corporelles sont justifiées par des chiffres de la délinquance et semblent viser presque explicitement une certaine catégorie de la population, et que la Cour de Strasbourg rappelle que cet arrêté d'exception prend place dans le cadre de mesures plus larges de lutte contre la criminalité, incluant "une amnistie générale" pour les personnes déposant leurs armes illégales à la police, "l'utilisation de caméras de surveillance", et "une politique vigoureuse pour faire face aux comportements antisociaux des jeunes personnes" (§82).    

Ce sont donc très officiellement les jeunes qui sont visés par ces mesures. De là à dire qu'il s'agit des "jeunes basanés", ou des "jeunes banlieusards", voilà un pas que ni le bourgmestre d'Amsterdam, ni Strasbourg, ne franchiraient ! En l'absence de données sur l'origine socio-économique ou/et ethnique des individus contrôlés à Amsterdam, on s'en tiendra à l'affirmation explicite d'un "profilage" ou "ciblage" des individus "à risque" qui sont l'objet de ces mesures de police. En France, on ne dispose que d'estimations, telles que celles du rapport d'HRW ou de l'Agence européenne des droits fondamentaux (Contrôles de police et minorités, 2010).

Notons que le Washington Post rapporte qu'à New York, selon une ONG, les jeunes Noirs et Latinos de 14 à 24 ans représentent 42% des personnes fouillées en 2011, alors qu'ils ne représentent que 4,2% de l'ensemble de la population new-yorkaise ! En dehors de l'âge, 87% des 700 000 personnes fouillées à New York en 2011 étaient noires ou latinos. 

Les limites des récépissés de contrôle d'identité

On ne peut que se féliciter, dans l'ensemble, de la suggestion des récépissés de contrôle d'identité, et espérer que celle-ci soit retenue malgré la bronca de la droite et de syndicats de policiers. Sans se prononcer sur le contenu exact des données qui y seraient inscrites, et notamment sur la question des "données ethniques", ils permettraient d'avoir une idée du nombre de contrôles d'identité qui sont effectués. 

Mais contrairement à ce qu'espèrent tant l'Agence européenne des droits fondamentaux qu'Human Rights Watch ou le collectif Stop le contrôle au faciès, il ne suffit pas d' "objectiver" les contrôles d'identité et d'éliminer les "contrôles au faciès" pour supprimer le "profilage racial" ou, plus généralement, le ciblage des contrôles sur les jeunes.

Ceci est très net aux Etats-Unis, où la catégorie de "race" imprègne l'ensemble de la culture, de la société et de l'économie. Une tribune du Washington Post (15/05/12) note ainsi que s'il est évident qu'il existe un profilage racial à New York, le maire Michael Bloomberg invoque à bon droit le fait que 90% des victimes d'homicide sont noires ou hispaniques, et que la moitié des meurtres dans la Big Apple sont commis par des Noirs, bien que ces derniers ne représentent que 12,6% de la population.    

En d'autres termes, objectiver les contrôles d'identité en luttant contre le racisme ou l'anti-jeunisme est certes louable, mais ne suffirait pas à mettre un terme au "profilage racial" ou des jeunes si l'on admet que certaines infractions, notamment aux biens ou/et aux personnes, sont davantage le fait de certaines catégories de populations que d'autres. Il n'est évidemment pas question ici de dire que les agressions, par exemple, sont le seul fait de la "racaille de banlieue" - des documentaires télévisés ou le livre de Pierre Joxe sur la justice des mineurs, Pas de quartier?, évoquent bien des exemples de "bourgeois blancs" qui s'encanaillent en commettant une série de cambriolages ou d'agressions. Mais il serait tout aussi idiot de nier que ce type de délinquance est fortement corrélé non pas à l'origine ethnique, mais au statut socio-économique, lequel est lui-même corrélé d'une part à l'origine ethnique et d'autre part à l'origine géographique, c'est-à-dire au lieu de résidence. Comme le dit un policier de Bobigny interrogé par HRW :  

C’est pas pour [les] embêter, si on y va, c’est parce que quelqu’un nous a téléphoné. On peut pas laisser qu’ils pourrissent la vie pour toute une cité. Ce sont les jeunes entre quatorze et vingt ans qui font les bêtises. Si je veux trouver quelque chose, c’est logique, évident que je vais contrôler les jeunes et pas les anciens. Ici il y a 90% d’origine étrangère, donc c’est normal que la plupart des gens que je contrôle soient d’origine étrangère. C’est pas un acte raciste. C’est la réalité qui parle. Si c’étaient des Suédoises, je les contrôlerais de même. On t’embête parce que tu as cassé quelque chose, parce que tu ne dégages pas. On t’embête pas parce que tu es noir.

Ce policier souligne explicitement les motifs "objectifs" justifiant le ciblage des contrôles sur une catégorie de la population plutôt qu'une autre : maximaliser le "taux de réussite", c'est-à-dire le ratio entre le nombre de contrôles et le nombre d'infractions découvertes, implique de cibler les contrôles sur les populations "suspectes", non pas par leurs caractéristiques inhérentes comme veut le croire le discours raciste ou/et xénophobe, mais du fait qu'elles font davantage de "bêtises" que d'autres.

Nuançons : "davantage de bêtises", c'est-à-dire surtout davantage d'infractions facilement verbalisables (consommation ou vente de cannabis, par exemple, dont la dépénalisation envisagée par le gouverneur de New York, voire surtout la légalisation, permettrait de supprimer une bonne part des contrôles d'identité) ou jugées comme préoccupantes par les pouvoirs publics parce que participant fortement du "sentiment d'insécurité" ("incivilités", en particulier commises dans les "quartiers en difficulté"). En bref, que les "ados parisiens aisés consomment plus de drogues" que leurs homologues des cités ne conduit pas la police à les cibler autant lors des contrôles d'identité ; mais ils demeurent plus ciblés que les "vieux parisiens aisés". 

Cette nuance faite, à supposer que la police intervienne sans une once de préjugés, l'efficacité de son travail, concrétisée par les chiffres d'interpellation, dépend d'un certain ciblage des individus à contrôler (par exemple, les jeunes qui portent des T-shirts Bob Marley, qu'ils soient blancs ou noirs, ou ceux qui portent des Doc-Martens, des piercings, etc.). 

Tout le débat est donc de savoir si l'efficacité du travail de police doit être mesurée par les "taux de réussite" des contrôles d'identité, ou plutôt par la baisse du taux général de criminalité. Tant que l'on s'en tient aux premiers chiffres, récépissé ou pas, les contrôles d'identité cibleront davantage les jeunes, les "minorités visibles" et "les quartiers".

Le profilage spatial à Amsterdam et les "chiffres de la délinquance"

La "zone à risque" d'Amsterdam, tout comme les contrôles d'identité sur réquisition du procureur en France, transfèrent la notion d' "individus à risque" ou "suspects" vers la notion de "zone" ou d' "espace à risque" : il s'agit ni plus ni moins que de prétendre s'appuyer sur des "critères objectifs" ("taux de délinquance", etc.) pour justifier légitimer les contrôles plutôt que sur les critères subjectifs utilisés par les policiers dans le cadre de leur travail, ces derniers étant soupçonnés, à tort ou à raison, d'être parfois motivés par des préjugés racistes. Mais de fait, de telles autorisations de contrôle sur des zones, plutôt que ciblant des individus soupçonnés de tel ou tel délit, conduit tout simplement à faire de toute personne transitant par ces zones un "individu à risque": le profilage devient spatial. Et puisque la police ne peut fouiller tous les individus transitant dans le centre-ville d'Amsterdam, à ce profilage spatial s'ajoute nécessairement les critères subjectifs qu'elle utilise de façon ordinaire.

Or, l'arrêté du bourgmestre se fonde sur des statistiques de délinquance, en l'espèce concernant les incidents au cours desquels des armes (blanches ou à feu) ont été utilisées, chiffres dont le sociologue L. Muchielli a montré à de nombreuses reprises combien il sont à prendre avec des pincettes - leur validité a d'ailleurs été contestée par le requérant (§17).

Le paradoxe se double d'un cercle vicieux: l'activité de la police s'intensifiant dans cette "zone à risque", les fouilles se généralisant, il est inévitable qu'elle va trouver plus d'armes lors de ces fouilles que si elle ne fouillait personne, ou seulement les "suspects" (selon la logique habituelle des contrôles d'identité judiciaires). Dès lors, on va instrumentaliser ces "chiffres de la délinquance", qui ne reflètent en fait que l'activité policière, et affirmer que loin d'avoir décrue, la délinquance a augmenté - confondant ainsi la "délinquance réelle", qui par définition est rétive à toute mesure, et la "délinquance perçue", qui coïncide avec les taux d'interpellation. Ce qui justifie le maintien des mesures d'exception, et donc l'augmentation des "chiffres de la délinquance", puisque davantage d'armes sont trouvées lors de fouilles plus nombreuses. Etc. Si, au contraire, ces chiffres baissent, on les invoquera pour justifier l'efficacité de l'augmentation des contrôles.

On dira: très bien, ceci permet d'appréhender davantage de "délinquants", et donc in fine de faire baisser la délinquance - n'est-ce pas ce qu'on appelle "lutter contre la délinquance?". Mais une telle affirmation, comme le montre B. Harcourt dans Against Prediction (Univ. of Chicago Press, 2006), ne va pas de soi : elle suppose qu'augmenter la pression policière suffira à faire baisser la délinquance, quelle que soit son type. Or, nul besoin d'être un "béni-oui-oui" pour penser que la délinquance ne dépend pas exclusivement du facteur de répression policière d'un Etat, mais connaît aussi d'autres causes, notamment socio-économiques.

Et on comprendra aisément qu'autoriser les fouilles discrétionnaires dans une zone vaste comme le centre-ville d'Amsterdam, et ainsi intensifier la pression policière, induit des effets pervers sur le climat social et les relations entre la population et la police - sans qu'il soit besoin d'accuser la police de racisme, on peut raisonnablement conclure que celle-ci contrôle davantage les jeunes que les mamies - à moins de lire un peu trop de romans de Daniel Pennac ou d'Agatha Christie. 

D'ailleurs, les chiffres fournis par le bourgmestre montreraient que la police agit avec professionnalisme, puisque 95% des fouilles préventives menées de 2002 à 2005 auraient abouti à trouver au moins une arme. La Cour indique en outre :

Rien que pour le centre-ville d'Amsterdam, il a été noté que le nombre d'incidents liés à des armes a baissé de 773 à 728 entre le 1er novembre 2002 et le 1er juillet 2003 ; de 728 à 640 du 1er juillet 2003 au 1er juillet 2004 ; et de 640 à 500 du 1er juillet 2004 au 1er juillet 2005 (§17). 

Elle cite cependant (§24) un rapport indépendant de 2006, commandité par la mairie, qui évoque des chiffres officiels largement fantaisistes. Au contraire, entre 2002 et 2003, "une arme aurait été trouvée pour 28 personnes fouillées", soit un "taux de réussite" de 3,5% ! On est loin des 95% officiels ! Ce serait une arme pour chaque 37 personnes entre 2004 et 2005, soit 2,70% de "réussite", et une arme pour 40 personnes entre 2005 et 2006, soit 2,5% de "réussite" ! 

Soulignons toute la difficulté d'interpréter ces chiffres, et la possibilité de leur faire dire ce que l'on veut: un fort "taux de succès", en l'espèce de découverte d'arme illégale, peut être interprété comme témoignant de l'efficacité des contrôles. Mais à l'inverse, et comme le soutient le maire de New York, un très faible "taux de résultats" des fouilles, soit 780 armes confisquées pour près de 700 000 fouilles dans l'année, peut aussi être invoqué comme signe de la réussite du programme. C'est ce qu'on appelle être gagnant-gagnant, les mesures extraordinaires de police étant jugées légitimes quelles que soit le résultat de ces fouilles !

Une telle ambiguïté est explicite dans la décision de la Cour, qui déclare (§94):

Finalement, la Cour ne peut pas ne pas prendre en compte le niveau de crime dans la zone concernée. La Cour n'est pas disposée à mettre en doute le nombre d'incidents liés aux armes tel qu'invoqué par le bourgmestre [dans son arrêté municipal]. Les chiffres donnés par le bourgmestre, ainsi que l'information contenue dans les rapports d'évaluation [de l'institut indépendant]  rendent évidents que les fouilles préventives ont l'effet voulu d'aider à réduire les crimes violents à Amsterdam.

N. Hervieu a souligné le paradoxe faisant que l'efficacité alléguée de ces mesures justifient leur promulgation et leur légitimation, alors que leur insuffisance justifie la prorogation continuelle de l'état d'exception localisé. Il y a ici un autre paradoxe, puisque la Cour cite les chiffres tout à fait contradictoires du bourgmestre et du rapport indépendant, invoquant d'un côté des "taux de réussite" de 95% et de l'autre de moins de 5%, comme même preuve montrant l'efficacité dans la prévention des crimes violents !

Le fait de pouvoir citer des chiffres aussi contraires à l'appui de la prétention d'efficacité des résultats indique que ce débat criminologique ne saurait, d'aucune façon, fournir de base légitime à une décision juridique et au débat sur l'acceptabilité des mesures.  

Des contrôles ciblés, accrus et efficaces sont-ils légitimes? 

Cette intensification des contrôles policiers ne peut conduire à une baisse automatique de la "délinquance", mais seulement à une baisse relative, la délinquance n'étant pas une variable uniquement dépendante de ceux-ci : les économistes parlent d'élasticité.  Celle-ci diffèrera nécessairement selon les crimes: on n'est pas dans le même contexte si l'on parle de viols, d'homicides, d'agressions ou de vols.

Admettons que les chiffres officiels invoquant une baisse substantielle des agressions ne soient pas biaisés: le jeu en vaut-il la chandelle, lorsqu'on sait que cela conduit à stigmatiser certaines populations et certains quartiers, rendant leur vie plus difficile ? Il s'agit-là d'une véritable question, sans réponse clé-en-main : du moins mérite-t-elle analyse approfondie, ce qui requiert, entre autres, des études sociologiques d'envergure.

Si, du point de vue juridique, le fait de décréter l'ensemble du centre-ville d'Amsterdam "zone à risque" ne constitue pas une limite à la liberté de circulation (§100), il faut néanmoins insister que d'un point de vue factuel, sociologique, il est clair que certains individus, jugés susceptibles de "porter des armes" selon les critères dits "objectifs" retenus par la police, auront à souffrir davantage des tracasseries policières que d'autres. Or, soit le contrôle aboutit à appréhender un individu, soit la personne contrôlée n'a rien à se reprocher, mais a perdu quelques précieuses minutes en allant au travail. Ces fouilles pouvant se réitérer en toute légalité depuis 12 ans, certaines personnes ont sans doute cumulé les retards. Et les patrons n'apprécient guère les retards, dûment enregistrés par les pointeuses biométriques !  

Les résultats allégués en baisse de la délinquance liée à la possession d'armes (de 773 incidents à 500 entre 2002 et 2005), justifient-ils de tolérer de telles mesures d'exception, conduisant à de tels effets pervers sans parler d'un non-respect des règles élémentaires du contrôle démocratique de l'activité policière? Si les chiffres sont exacts, est-ce que ce résultat apparemment incontestable vaut-il la peine de détériorer la vie des 5% de citoyens, selon les chiffres officiels - mais plus de 95% des citoyens, selon les chiffres indépendants - n'ayant rien à se reprocher?  En admettant que la politique mise en œuvre à New York sur les fouilles corporelles puisse être corrélée avec la baisse du taux d'homicides, cette baisse louable vaut-elle le coup d'effectuer 700 000 contrôles par an de personnes qui dans leur très grande majorité n'ont rien à se reprocher?

Cela ne va-t-il pas impacter sur leur capacité de trouver un travail et, par ricochet, sur leurs familles, leurs proches, ou les personnes partageant avec elles les mêmes critères d' "apparence objective" permettant de cibler ces contrôles efficacement? Et donc avoir des conséquences sur l'économie du pays, trop rarement évaluées?

Conclusion 

Ces mesures post-11 septembre montrent que l'état d'exception n'est pas limité à la "lutte contre le terrorisme", mais s'étend à la politique pénale "ordinaire". Les archipels de non-droit dénoncés par Amnesty International dans son rapport sur les centres illégaux de détention de la CIA font écho au statut exorbitant du droit commun du centre-ville d'une grande ville européenne, Amsterdam. Le profilage des "usual suspects", terroristes, sans-papiers, immigrés, jeunes, usagers de drogue, etc., se banalise, au nom de l'efficacité des interventions policières. Il est intrinsèquement liée au management néo-libéral de la performance des services de police, auxquels on demande sans cesse de "faire du chiffre" et de "prouver leur efficacité sur le terrain", perdant de vue que la seule véritable mesure de leur efficacité est hors d'atteinte, puisque par définition la délinquance qui réussit demeure invisible à l'Etat.

Une telle politique d'exception généralisée suscite ainsi deux débats fondamentaux: au niveau pragmatique, en connaît-t-on toutes les conséquences, et peut-on raisonnablement peser ses coûts et ses bénéfices? Au niveau, déontologique, des principes, la baisse invoquée de la délinquance, à supposer qu'elle soit avérée et liée à ce profilage, concessio non dato, justifie-t-elle d'évacuer des principes de base des régimes démocratiques?

En l'absence de données sérieuses, dont nul, semble-t-il, ne dispose, nous ne pouvons répondre à la première.  Tout au plus fera-t-on valoir que la politique de profilage, visant à cibler certains individus, certaines catégories de populations et certains quartiers, comme le préconise, entre autres, Manuel Valls en proposant de réajuster le déploiement des forces de l'ordre là où les "taux de délinquance" sont élevés, peut certes être efficace du point de vue de la mesure de l'activité policière et de ses "taux de réussite", et même, jusqu'à un certain point, dans la réduction des crimes et délits, mais qu'elle comporte deux effets pervers prévisible: d'une part, la forte pression policière conduit à une stigmatisation des populations et zones ciblées et nuit à leur intégration socio-économique ; d'autre part, le moindre contrôle sur, par exemple, les jeunes Blancs aisés de la capitale peut inciter ces derniers à commettre davantage d'infractions, conduisant, in fine, à une hausse générale de la délinquance.

Encore une fois, il est nécessaire, ici, de distinguer finement entre les catégories d'infractions ciblées - et il n'est pas inutile d'insister, à cet égard, sur l'importance du débat sur les "drogues" et la dépénalisation de certaines d'entre elles, dans la mesure où les infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS) représentent une grande partie des infractions découvertes à la suite de contrôles d'identité en France. Un rapport de 2010 de l'Office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants (OCRTIS) soulignait qu'on est passé de 40 000 infractions par an en 1995 à plus de 120 000 en 2010, la très grande majorité concernant le cannabis. Un autre rapport de l'OCRTIS, cité par l'avocat général J.-P. Jean, indiquait que l'ultra-majorité concernait le simple usage. La "guerre aux drogues" lancée dans les années 70 justifie-t-elle la généralisation des contrôles d'identité et la stigmatisation des quartiers s'ensuivant, alors même que ce sont les riches qui consomment davantage? 

Enfin, on répondra résolument par la négative à la seconde question, déontologique. Qui plus est, la prorogation durant dix ans d'un état d'exception localisé nous semble la preuve même du caractère fondamentalement erroné du raisonnement des juges. Comment, en effet, ne pas considérer que cette instauration de l'exception dans la durée ne constitue-t-elle pas la preuve de l'échec flagrant des institutions démocratiques et des garanties juridiques derrière lesquelles se drapent les juges?

Certes, dans son placard, Jean-Baptiste Clamence, le héros de La Chute de Camus, qui errait à travers les canaux d'Amsterdam, se trouvait Les Juges intègres, le panneau volé et jamais retrouvé de Van Eyck, L'Agneau mystique : la justice séparée de l'innocence... Et quelle que soit les garanties juridiques dont on essaie, à raison, d'entourer la police, il est toujours difficile de contrôler son action sur le terrain, celle-ci nécessitant, par définition, une certaine marge de discrétion. Est-ce un motif d'abandonner tout contrôle judiciaire, sans même prendre la peine de déclarer la requête recevable? 

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La HALDE, la diseuse de bonne aventure et les gens du voyage

La HALDE (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité) a considéré en février 2010 qu'un arrêté du maire de Saintes-Marie-de-la-mer du 21 février 2008, réitéré en 2009, interdisant la divination et la voyance, constituait une discrimination à l'égard des "gens du voyage".

Cette délibération de la HALDE offre l'occasion d'analyser la constitution d'une catégorie ethnique au sein de la République qui refuse de reconnaître des "communautés", paradoxe ancien cristallisé dans la catégorie juridique des "gens du voyage", euphémisme pour désigner les "gitans" et autres "Roms". Elle expose aussi un jeu complexe d'activités distinctes liées à l'identification, sociale, ethnique et juridique, et au contrôle de la circulation.

L'arrêté contesté interdisait dans le centre-ville

toute activité lucrative exercée même à titre occasionnel et consistant à dévoiler à une personne physique consultante des éléments regardant son passé, son présent, son avenir, son comportement… Est également interdite, dans les mêmes conditions et sur les mêmes lieux, toute activité lucrative exercée même à titre occasionnel et consistant par le recours à des travaux divinatoires, occultes ou ésotériques à influencer l’avenir ou le comportement d’une personne physique consultante ou d’un tiers.

Or, la HALDE a considéré, en s'appuyant notamment sur la directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique, et la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 transposant celle-ci en droit français, que l'interdiction de l'activité de divination constituait une discrimination à l'égard des "gens du voyage". En effet, l'art. 2 de la directive évoque le concept de "discrimination indirecte", c'est-à-dire lorsqu'un critère "apparemment neutre" est utilisé, intentionnellement ou non, à des fins de discrimination ethnique:

une discrimination indirecte se produit lorsqu'une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre est susceptible d'entraîner un désavantage particulier pour des personnes d'une race ou d'une origine ethnique donnée par rapport à d'autres personnes, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un objectif légitime et que les moyens de réaliser cet objectif ne soient appropriés et nécessaires.

C'est précisément ce qui se passe ici, selon la HALDE:

l’activité des arts divinatoires étant exercée traditionnellement par les gens du voyage au sein de la commune de A, l’interdiction de cette activité est susceptible d'entraîner un désavantage particulier pour les membres de cette communauté.

L'art de la divination, qui, selon l'arrêté questionné, "dévoile" des éléments relatifs à l'identité de la personne (on devrait plutôt dire qu'elle prétend le faire), pouvant même influencer ses actes, est donc lié à l'identité "ethnique" d'une "communauté" déterminée, celle des "gens du voyage", catégorie qui ne désigne pourtant pas, à strictement parler, une "ethnie" - la République ne reconnaissant pas d'ethnies ni, a fortiori, de "races" -, mais une condition juridique. Par cette délibération, la HALDE ajoute une propriété à ce concept juridique, celle d'exercer "des arts divinatoires", en se fondant, pour ce faire, sur une "tradition": "traditionnellement" - mais que veut dire, ici, ce terme? - la "diseuse de bonne aventure" - figure si "traditionnelle" et ancrée dans notre folklore "national" qu'elle se dit nécessairement au féminin, cet "esprit superstitieux" que Gustave Le Bon comparait à la naïveté superstitieuse des "foules" - est une "gitane" ou une "tsigane", pour reprendre un terme du langage ordinaire.

Ainsi, le fait de sonder l'identité intime des personnes via un art occulte, trouvant ses racines dans une ère qu'Auguste Comte aurait qualifié de "métaphysique", constitue une pratique liée à notre "identité nationale" dont on nous rebat les oreilles, en ce sens qu'elle appartient à la "tradition" - et il n'est de tradition que relative à une "communauté" ou une "société" donnée. Mais, cette tradition divinatoire, qu'on peut, en ce sens, qualifier de "nationale" puisqu'elle est ancrée dans le paysage de la France - quand bien même elle aurait été exclue des Lieux de mémoire dirigés par Pierre Nora dans un geste constitutif de la "mémoire nationale" -, et aussi celle d'une "communauté" donnée, longtemps exclue, précisément, de la "communauté nationale", et souffrant, encore aujourd'hui, de discriminations multiples et manifestes, que la HALDE, via la voix de son président Louis Schweitzer, ex-PDG d'une entreprise jadis nationalisée, prétend à juste titre combattre en les rendant publique et donc, scandaleuses.

De même que les "nomades", discriminés au fil des siècles, visés par la loi de 1912 leur imposant un "carnet anthropométrique", remplacé aujourd'hui par le "livret de circulation", sont exclues de la "communauté nationale" sans, pour autant, appartenir à une autre "communauté" reconnue - puisque la République ne fait pas de distinction de "race" ou d'"ethnie" -, l'activité de divination est exclue du rang des métiers respectables, accusée non seulement de superstition nocive à l'esprit cartésien qui animerait "l'identité nationale", mais aussi de "trouble à l'ordre public". Jusqu'à la réforme de 1994, qui abrogea le délit de "vagabondage", "ceux qui font métier de deviner et pronostiquer, ou d'expliquer les songes", étaient passibles d'une contravention de 3ème classe.

Pour le maire de Saintes-Marie-de-la-mer, la divination est non seulement une forme d'"escroquerie" et de "charlatanisme", en dépit de sa légalisation depuis 1994, mais une "entrave à la liberté de circulation". Dressant un véritable tableau de l'horreur, il se justifie ainsi:

depuis le début des années 90, les atteintes aux libertés publiques et individuelles telles que celle d’aller et venir et la libre circulation sur la voie publique sont entravées par quelques personnes qui en se concentrant sur certaines rues et places bloquent la circulation publique et menacent les passants, usant de violences verbalement et exerçant des pressions psychologiques sur les gens. Le fait de se voir entouré par quinze à vingt personnes, menacé de se voir jeter un sort, menacé de maladies graves sur soi ou des proches, déstabilise fortement des personnes fragiles qui se voient ainsi délestées de plusieurs dizaines, centaines et même pour certains milliers d’euros, cartes bleues, ou bijoux, montres et autres objets présentant une valeur marchande.

Le maire avait auparavant considéré la divination comme "s'apparentant plus à du folklore qu'à une véritable profession", voulant par là décrédibiliser un métier qui n'en serait pas un, mais en l'honorant paradoxalement, par le terme de "folklore", de la qualité de tradition populaire, sinon "nationale". Ici, il passe de la divination à la "sorcellerie", forme de "pression psychologie" et de "violences verbales", d'une puissance si terrible qu'elle poussent les "personnes fragiles" à "se voir délester" de leurs biens; certes, elles le font "volontairement", mais "sous influence": inefficace du point de vue scientifique, la sorcellerie posséderait bien la puissance de priver de son libre-arbitre l'individu "fragile" qui, comme hypnotisé par ce qu'on lui dirait de son avenir et de son passé, bref, de son intime identité, deviendrait un simple "pantin" d'"escrocs" dénués de tout état d'âmes, puisque s'attaquant à une autre catégorie de la population, celle des "gens fragiles", personnes âgées, simples d'esprits et superstitieux...

En outre, ces "gens du voyage" qui pratiquent ce "folklore" menaçant provoqueraient des "atteintes aux libertés publiques et individuelles telles que celles d'aller et venir et la libre circulation sur la voie publique". Ainsi, les mêmes qui sont entravés dans leurs déplacements, contraints à détenir un "livret de circulation", forme de document d'identité inférieur, au risque d'être pénalisé (sur 25 infractions relevées par la mairie concernant les infractions à cet arrêté, 15 sont en fait constituées par la non-présentation de ce livret et "9 uniquement concernent une infraction à l'arrêté litigieux"), menacent, par un renversement étonnant, la liberté de circulation des honnêtes citoyens. Plus encore: l'arrêté ne concernant, selon le maire, que "8 à 30 personnes", cette ultra-minorité parvient à entraver l'activité paisible d'une bourgade qui, en été, passe à une population de plus de 10 000 habitants, et qui porte le nom, naguère proscrit en vertu de la politique d'uniformisation de la langue et d'éradication des "patois", de Lei Santei Marias de la Mar en occitan provençal.

Le maire souligne qu'il n'aurait émis qu'

un arrêté permettant de maîtriser les comportements les plus agressifs, inciviques et disproportionnés tout en restant tolérant sur la pratique de cette tradition locale qu’il n’a jamais été question d’interdire. La motivation de notre arrêté est clairement explicite ; prévenir les escroqueries, tentatives de manipulation et autres actes de charlatanisme tendant à abuser de la naïveté ou de la crédulité des personnes.

Par ailleurs, il reconnaît lui-même que cette activité licite au regard du droit français est "exercée
principalement par les gens du voyage", catégorie qui mêle sédentaires et nomades sous une appellation trompeuse. La divination relève donc, sinon d'une tradition "nationale", du moins d'une "tradition locale", est, à ce titre, doit être "tolérée" sinon respectée, puisqu'elle relève - faut-il le rappeler - de la superstition moyen-âgeuse, qui, malgré le positivisme et l'Inquisition, n'a jamais été éradiquée, ressurgissant au contraire dans les mouvements New Age et conspirationnistes. Néanmoins, elle basculerait parfois dans des "actes de charlatanisme" dangereux, faites d'"escroqueries" et de "pressions psychologiques" et "verbales", pressions si fortes qu'elles conduisent mêmes à "entraver la liberté de circulation", s'inscrivant ainsi dans l'espace géo-politique de cette autrement paisible commune, capitale de la Camargue, "réserve naturelle nationale".

Les exclus de la citoyenneté que sont les gitans, volontiers stigmatisé comme "voleurs de poule" et accusés d'être rusés comme les renards, se rendent ainsi coupable d'actes d'"incivisme", via l'opération rhétorique classique et malheureusement trop commune de rejeter la responsabilité de l'exclusion sur l'exclu lui-même, topos de l'antisémitisme d'hier et d'aujourd'hui comme de toute forme de discrimination "raciale" ou "ethnique" à l'égard de ceux qu'une certaine frange de la population, prétendant représenter la France fille aînée de l'Eglise, qualifiait jadis d'"anti-France".

Mais la HALDE, enfin, s'appuyant sur le célèbre arrêt Benjamin de 1933, qui, à défaut de constituer un "lieu de mémoire", est toutefois l'un des "Grands arrêts de la jurisprudence administrative", et sur les règlements interdisant la discrimination, finit par considérer cet arrêté comme discriminatoire à l'égard des gitans, pudiquement et juridiquement nommés "gens du voyage",  et par ailleurs disproportionné en ne ciblant pas suffisamment les conditions d'espace et de temps d'application de cette interdiction d'une activité marchande déconsidérée par les esprits éclairés.

Peu désireuse de faciliter la répression contre une catégorie discriminée de la population, désignée sans être nommée, sujette à "discrimination ethnique" sans constituer une ethnie, la HALDE recommande au maire qu'à l'avenir, tout arrêté "soit proportionné aux nécessités de l’ordre public sans viser directement ou indirectement une population particulière". Ce qui ne facilite guère la tâche de ce pauvre homme, investi des pouvoirs de police municipaux, qui prétendait défendre les faibles d'esprit devant le caractère agressif émanant d'une population elle-même faible et stigmatisée, puisqu'il ne saurait, à l'avenir, interdire la divination sans attenter non seulement à une "tradition locale", appartenant de ce fait à notre "identité nationale", quoique pratiquée par une "communauté exclue", mais aussi aux règles d'égalité de la République, interdisant toute discrimination au nom de l'idéal de l'universalité des droits de l'homme.

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Cartes d'identité: la CEDH, le langage & la religion

La carte d'identité et le nom sont deux dispositifs d'identification fondamentaux des Etats modernes. Aussi savoir ce qu'on inclut dedans est-il aussi important que de s'interroger sur ce qui en est exclu.

Deux arrêts récents de la CEDH (Cour européenne des droits de l'homme) définissent un peu plus le cadre légitime de ce qui est acceptable, ou non, en ce qui concerne ces artefacts modernes. Le premier concerne la religion, le second le langage - plus exactement, l'alphabet.

Avant d'examiner ces arrêts, gardons en tête la remarque du président de la Cour, Costa, selon laquelle « la religion devient d'autant plus politique qu'elle est moins pratiquée », ajoutant - non sans une certaine naïveté feinte - qu'« en réalité, ce n'est pas la Cour qui devient politique, mais le fait que tout devient politique y compris et notamment la religion ».

Au fait... La CEDH condamne la mention même d'une case religion, fût-elle vide, sur les cartes d'identité:

« le fait de laisser vide [une case consacrée à la religion] a inévitablement une connotation spécifique » (§ 51) et constitue une « déclaration involontaire de ses croyances religieuses lors de chaque usage » de la carte d’identité (§ 50), mais « l'attitude consistant à demander qu'aucune mention ne figure sur les cartes d'identité a [également] un lien étroit avec les convictions les plus profondes de l'individu » de sorte que « la divulgation d'un des aspects les plus intimes de l'individu est toujours en jeu ». (§ 51).

CEDH, Sinan Işik c. Turquie, 2 février 2010

Ce qui peut étonner vu de France... mais s'il s'agit ici de la Turquie, la Grèce elle-même, où l'orthodoxie est religion d'Etat, n'a proscrit la mention de la religion sur la carte d'identité qu'avec la décision de l'Autorité grecque de protection des données (équivalent de la CNIL) en 2000 (décision n°510-17). Interdiction que des Grecs ont tenté sans succès de contester à Strasbourg (Sofianopoulos et autres c. Grèce, 12 déc. 2002).

Ensuite, en rappelant que le nom d’une personne, « en tant que moyen d'identification personnelle et de rattachement à une famille, […] concerne […] la vie privée et familiale de celle-ci », confirmant l'évolution du nom, principe d'ordre public*, vers un droit subjectif au nom, elle refuse néanmoins à des Kurdes d'utiliser les lettres q, w et x, qui ne figurent pas dans l'alphabet utilisé en turc, pour écrire leur prénom. La "liberté linguistique" a ses limites, et l'ingérence dans la vie privée que constitue l'interférence dans la liberté de s'auto-désigner est légitimée, en ce que l'Etat turc ne ridiculiserait pas les kurdes en les obligeant à translitérer leurs prénoms en accord avec l'alphabet turc (Taşkin et autres c. Turquie, 2 février 2010).

Dérisoire? Pas tant si l'on connaît les pressions exercées par l'administration française, le plus souvent sans succès, pour la francisation des noms... Les frontières de l'Etat-nation commencent ainsi avec... l'alphabet! 

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